El Pliego como Lex Contractus

Patricia Gómez, KALAMAN CONSULTING

Si hay algo que todo licitador del sector público debe tener claro, es que los Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) y Pliegos de Prescripciones Técnicas (PPT) no son documentos al uso: son la verdadera lex contractus del procedimiento.

Pero ¿qué significa exactamente esto?, ¿Y por qué no deberíamos darlo por hecho ni minimizar su relevancia jurídica?

Los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales lo recuerdan constantemente: los pliego, tanto el de cláusulas administrativas como el técnico, constituyen la norma del contrato y vinculan tanto a la Administración como a los licitadores.

“Los Pliegos (…) constituyen la 'lex contractus' (...). Esta regla sólo quiebra en los casos en que los Pliegos adolezcan de vicios de nulidad de pleno derecho, los cuales pueden apreciarse y declararse en cualquier momento posterior.” (Resolución TACRC 1229/2017).

Ahora bien, ¿significa esto que los pliegos son inmodificables? ¿Que no admiten ningún control?, ¿Hasta dónde llega su fuerza vinculante?

En este artículo abordaremos tres claves jurídicas esenciales que todo operador económico debe conocer al enfrentarse a una licitación pública:

· Hasta qué punto pueden modificarse los pliegos y en qué condiciones.

· A quiénes vinculan y con qué fuerza jurídica.

· Durante cuánto tiempo despliegan efectos jurídicos y cuál es el alcance de esa vinculación.

Aunque el pliego tiene fuerza vinculante, no está por encima de la ley. El marco normativo imperante en la contratación pública es la Ley de Contratos del Sector Público, y ningún pliego puede contener cláusulas contrarias a sus preceptos.

Por eso, el análisis jurídico previo del pliego es esencial antes de decidir concurrir a un procedimiento. Detectar a tiempo las condiciones que puedan contravenir la ley, si resultan desproporcionadas o vulnerar principios como la libre concurrencia (o simplemente aquellas que afecten negativamente a nuestra capacidad competitiva), puede marcar la diferencia entre una oferta ganadora o una exclusión directa.

El artículo 44.2 de la LCSP reconoce expresamente que los pliegos pueden ser objeto de recurso especial en materia de contratación, lo que nos que permite impugnarlos antes de presentar oferta cuando contengan condiciones ilegales o restrictivas. Su plazo, como así establece la LCSP en su art. 50, será de 15 días contando a partir del día siguiente a la publicación de este. Siendo firmes tras este plazo.

Tras la presentación de ofertas y durante toda la vida del concurso, los pliegos “solo podrán ser modificados con posterioridad por error material, de hecho, o aritmético. En otro caso, la modificación del pliego conllevará la retroacción de actuaciones.” (Art. 122 y 124 LCSP). Por ello, toda actuación del licitador en fase de licitación, desde la oferta inicial hasta cualquier aclaración o subsanación solicitada, debe ajustarse de manera estricta a lo establecido en los pliegos. Esta exigencia no es meramente formal: tiene carácter normativo, conforme al artículo 139.2 de la LCSP y a reiterada doctrina jurisprudencial.

Así lo subraya con claridad la Resolución 204/2025 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, al recordar que:

“Los pliegos son la ley del contrato entre las partes y que, una vez aprobados y aceptados por las entidades licitadoras, vinculan tanto a éstas como al órgano de contratación redactor de sus cláusulas. En definitiva, los pliegos son la ley del contrato entre las partes y la presentación de proposiciones implica su aceptación incondicionada por las entidades licitadoras, (…) en virtud del principio de “pacta sunt servanda””.

Cualquier desviación respecto al pliego, aunque sea aparentemente menor, puede conllevar la exclusión o incluso la anulación de una adjudicación.

Así, la firmeza del pliego vincula de forma inalterable tanto al licitador como a la propia Administración. Y es que, una vez publicado, el pliego no puede ser modificado libremente, ni siquiera por el órgano de contratación que lo aprobó. “Una vez firme los pliegos, estos constituyen la ley entre las partes siendo vinculante su contenido tanto para las entidades licitadoras como para el propio órgano de contratación” (Resolución TACRCJA 204/2025), vinculando de igual manera al licitador como la administración.

La única posibilidad de modificación posterior está prevista de forma estricta en el artículo 122.1 de la LCSP, que permite introducir cambios exclusivamente en caso de errores materiales, de hecho, o aritméticos. Fuera de estos supuestos, cualquier alteración de los pliegos ya firmes obliga a retrotraer el procedimiento al momento anterior a su aprobación, o incluso, cuando la infracción sea insubsanable, a desistir del procedimiento de adjudicación, conforme al artículo 152.4 de la LCSP.

“El desistimiento del procedimiento deberá estar fundado en una infracción no subsanable de las normas de preparación del contrato o de las reguladoras del procedimiento de adjudicación, debiendo justificarse en el expediente la concurrencia de la causa”

La fuerza vinculante de los pliegos no acaba con la adjudicación. Su eficacia jurídica se extiende durante toda la vigencia del contrato, hasta la completa finalización de la prestación objeto del mismo. En este sentido, los pliegos constituyen la lex contractus, no solo en fase de licitación, sino también en la ejecución, modificación, cumplimiento y extinción del contrato.

Así lo ha confirmado tanto la legislación aplicable como la doctrina jurisprudencial reiterada. En particular, el artículo 35.2 de la LCSP refuerza esta vinculación al establecer que:

“El documento contractual no podrá incluir estipulaciones que establezcan derechos y obligaciones para las partes distintos de los previstos en los pliegos [...].”

De este modo, se impide que, una vez firmados, el órgano de contratación o el licitador puedan alterar el contenido contractual definido en los pliegos, que permanece inalterable como marco jurídico obligatorio hasta la finalización del contrato.

Como toda norma general, la vinculación absoluta a los pliegos admite ciertas excepciones, porque el Derecho público no debe ser inflexible y debe permitir adaptarse a circunstancias sobrevenidas. Eso sí, como toda excepción, debe interpretarse de forma estricta y estar legalmente habilitada.

Por ello, conviene puntualizar que, si bien el contenido de los pliegos vincula a las partes durante toda la vigencia del contrato, la LCSP contempla una serie de supuestos tasados que permiten modificar válidamente el contrato, regulados en sus artículos 203 a 207.

Entre ellos, el artículo 205 permite efectuar modificaciones no previstas en los pliegos, siempre que no se supere el 20?% del precio inicial del contrato y se justifiquen en razones objetivas debidamente motivadas.

Estas modificaciones no desvirtúan el carácter normativo del pliego, sino que actúan como válvulas de adaptación jurídica frente a necesidades imprevistas. Eso sí, deben tramitarse conforme al procedimiento legal, y en ningún caso pueden alterar sustancialmente el objeto del contrato ni vulnerar los principios de igualdad, concurrencia o transparencia.

En todo caso, el pliego sí puede limitar o incluso excluir expresamente la posibilidad de introducir modificaciones previstas, conforme al artículo 204.1 de la LCSP, obligando así a una ejecución del contrato conforme al contenido inicialmente aprobado.

En definitiva, podemos afirmar, sin miedo a equivocarnos, que los pliegos son la pieza central sobre la que gira todo el procedimiento de contratación pública, no meros documentos accesorios. Son el punto de partida normativo, los que crean el marco de la legalidad donde vamos a movernos durante toda la vida del concurso, y por ende, son el referente interpretativo que condiciona cada fase: desde su publicación hasta su ejecución.

Enfrentarse a un concurso y a sus pliegos exige un conocimiento jurídico técnico preciso, capaz de detectar cláusulas irregulares, prever riesgos contractuales y garantizar la correcta adecuación de la oferta.

Porque en contratación pública, el pliego no solo informa el procedimiento: lo define, lo delimita y lo obliga. Su condición de lex contractus no es una fórmula retórica, sino una realidad jurídica operativa, que exige ser entendida, respetada y aplicada con el mismo rigor que cualquier otra norma con rango legal.