¿Revisten carácter sancionador las multas contempladas en el artículo 58.2 LCSP?

Enrique Arconada, consultor jurídico; KALAMAN CONSULTING

El artículo 58.2 LCSP dispone que “en caso de que el órgano competente aprecie temeridad o mala fe en la interposición del recurso o en la solicitud de medidas cautelares, podrá acordar la imposición de una multa al responsable de la misma”. Es decir, a tenor de lo dispuesto en el mentado precepto, se le reconoce el derecho a los tribunales administrativos de imponer penalizaciones si aprecian temeridad o mala fe en el proceder del recurrente. No obstante, no parece existir unanimidad respecto a la naturaleza sancionadora de dicha potestad.

La determinación de dicho carácter sancionador resulta crucial a efectos de establecer si se debe seguir el iter sanctionis contemplado en el artículo 64.2 de la Ley 39/2015. Así, dicho precepto, en su apartado f), reconoce la necesidad de otorgar al interesado la oportunidad de presentar alegaciones y ser oído, antes de proceder a imponer la sanción correspondiente. Este principio de contradicción se configura como un elemento esencial a fin de garantizar los derechos de audiencia y defensa del interesado en el marco del procedimiento administrativo.

Así, de considerar que tal prerrogativa reviste carácter sancionador, los tribunales contractuales, antes de aplicar el mecanismo previsto en el artículo 58.2 LCSP, estarían obligados a otorgar al licitador la oportunidad de presentar alegaciones. De lo contrario, la omisión de este paso supondría la imposición directa de una sanción -lo que comúnmente se denomina como una sanción de plano-, vulnerando todas las garantías procesales inherentes a esta clase de procedimientos.

Tal interpretación fue efectuada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Aragón, que a través de la Sentencia 82/2021, emitida en fecha 3 de febrero de 2021, revocó la multa de 5.000 euros que había sido impuesta por el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, al apreciar temeridad y mala fe en la interposición del recurso presentado por la entidad licitadora.

Para fundamental tal decisión, el Tribunal traza una analogía procedimental ciertamente llamativa. Así, argumenta que, al igual que un tribunal de justicia debe otorgar un trámite de audiencia a la parte implicada antes de imponer una sanción por actuar en contravención al principios de buena fe procesal, no existe fundamento alguno que exima de esta obligación a un tribunal administrativo:

“Cuando en la actuación ante un Tribunal de justicia, alguna de las partes actúa contrariando el principio de buena fe procesal, la Ley de enjuiciamiento civil en su art. 247 obliga a abrir una pieza separada y hacer constaren el acuerdo las alegaciones del implicado. Considera este Tribunal que si para imponer una sanción por este motivo, un Tribunal de Justicia, que actúa en ese caso como garante del procedimiento, debe de dar audiencia y consignar las alegaciones del implicado, no se justifica que un Tribunal Administrativo, que ejerce en el recurso la misma potestad de corrección procedimental y no abuso del procedimiento pueda imponerla de plano.

Por este motivo ya debemos anular esta sanción.”

La comparación efectuada por el TSJA enfatizaba en la importancia de garantizar el derecho a ser escuchado de forma previa a la aplicación de cualquier medida sancionadora, con independencia del ámbito en el que se actúe.

Frente a la referida interpretación, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid emitió la Sentencia 303/2022, de 12 de enero de 2022, la cual divergía ostensiblemente de la interpretación razonada por el TSJA.

Consideraba el Tribunal que la penalidad de 3.000 euros impuesta por el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid a un licitador por haber interpuesto un recurso considerado temerario y de mala fe, no debía ser reconocida, en ninguna instancia, como una sanción: “Tales alegaciones se descartan, no estamos ante sanción alguna.

El Artículo 58 de LCSP establece: 2. En caso de que el órgano competente aprecie temeridad o mala fe en la interposición del recurso o en la solicitud de medidas cautelares, podrá acordar la imposición de una multa al responsable de la misma.

El importe de la multa será de entre 1.000 y 30.000 euros, determinándose su cuantía en función de la mala fe apreciada y el perjuicio ocasionado al órgano de contratación y a los restantes licitadores, así como del cálculo de los beneficios obtenidos.

La resolución recurrida motiva explícitamente la concurrencia de temeridad y mala fe en este caso, al folio16 de la misma:

"Considerando que las recurrentes han formulado en conjunto seis recursos por los mismos motivos e iguales alegaciones en distintos años y todos ellos han sido desestimados por los mismos fundamentos, que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha ratificado los pronunciamientos, que no ha cambiado la normativa ni se alega, este Tribunal aprecia mala fe y temeridad en su actuación. Los recurrentes incluso solicitaron la adopción de la medida cautelar de suspensión de la licitación que ha sido combatida por extenso por el órgano de contratación".

Es por ello, que ajustándose el mismo a la realidad, no cabe sino confirmar la resolución impugnada también en este extremo.”

Desechaba así el Tribunal la posibilidad de apreciar tal penalidad como una sanción, al considerar que, al concurrir los presupuestos previstos en el artículo 58.2 LCSP, y contar la resolución con una motivación suficiente, se trataba sencillamente de una consecuencia derivada de una prerrogativa reconocida a tal efecto.

Pues bien, pese a la argumentación sostenida por el TSJA, nada hace indicar que las multas contempladas en el artículo 58.2 LCSP empiecen a revestir carácter sancionador. Y ello, a pesar de que los propios Tribunales hayan empleado dicho término en más de una ocasión (v.gr en la Resolución nº 1155/2018 Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales; la Resolución nº 092/2022 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias; la SAN de 24 de mayo de 2023 dictada en el procedimiento ordinario 0001329/2021; o el ya derogado artículo 47.5 del texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público).