La Validez Perpetua del Pliego No Recurrido: Comentarios sobre la Resolución 1364/2025 del TACRC

Juan Antonio Romero, KALAMAN CONSULTING

¿Pueden entenderse firmes aquellas cláusulas de los Pliegos que no fueron impugnadas por un recurso especial en materia de contratación que, siendo estimado parcialmente, consigue la retroacción del procedimiento al momento anterior a la publicación de dichos pliegos?

Sobre ello, comentamos la reciente Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales número 1364/2025, de 2 de octubre, que inadmite un recurso especial en materia de contratación interpuesto frente al Documento de Licitación de un contrato basado en el Acuerdo Marco 05/2023, para el suministro de impresoras, equipos multifuncionales y escáneres, por impugnar cláusulas que devinieron firmes al no haber sido recurrido el Documento de Licitación primigenio.

El meritado recurso especial se interpuso contra el documento de licitación que rige el contrato, tras la publicación de un nuevo anuncio el 23 de junio de 2025, a raíz de una estimación parcial de un recurso anterior (Resolución número 487/2025) interpuesto por otra mercantil homologada en el Acuerdo Marco.

La recurrente, en este caso, alegaba que las exigencias relativas al software Kofax Control Suite y el peso del criterio de adjudicación relativo a la memoria RAM vulneraban, entre otros, los principios de neutralidad tecnológica y libre concurrencia.

El Órgano de Contratación, sin embargo, solicitó la inadmisión del recurso por extemporáneo, al considerar que no nos encontrábamos ante un nuevo Documento de Licitación, puesto que las cláusulas ahora cuestionadas ya figuraban en idénticos términos en el documento de licitación original, publicado el 13 de enero de 2025. De esta manera, a su juicio:

“La nueva invitación a licitar no vuelve a abrir un nuevo plazo de recurso para los licitadores sobre cualquier aspecto del pliego, sino solo sobre aquellos criterios que se hayan establecidos ex novo”.

En este sentido, entiende el Tribunal que:

“La mercantil recurrente pudo cuestionar tales aspectos con la primera invitación a la licitación y no lo hizo, prefiriendo, por el contrario, permitir que tales elementos devinieran firmes”.

Además, señala:

“Como hemos señalado en anteriores ocasiones, la retroacción de las actuaciones producida por la estimación de un recurso especial en materia de contratación no implica una nueva oportunidad para plantear alegatos que bien pudieron ser introducidos con ocasión de un recurso frente a la actuación administrativa original”.

Entiende el Tribunal, citando la Resolución TACRC número 110/2021, de 5 de febrero, que “si bien de forma inadecuada, se anuncia la licitación como nueva, lo que en realidad ha sucedido es que, como consecuencia de nuestras resoluciones, el procedimiento de licitación se ha retrotraído al momento inmediatamente anterior a la aprobación de los pliegos parcialmente anulados, de modo que es el mismo procedimiento de licitación y no otro distintito el que ahora se tramita”.

Y esgrime, de este modo, que se está preservando el principio de seguridad jurídica, puesto que, según el TACRC:

“Una interpretación contraria no solo atentaría contra las más elementales exigencias del principio de seguridad jurídica, sino que podría habilitar un bucle infinito de reclamaciones que entorpecería enormemente la tramitación de los procedimientos de licitación”.

En definitiva, según la interpretación del Tribunal, si un licitador no impugnó un aspecto del pliego en el primer recurso, ese aspecto deviene firme y no recurrible en una fase posterior, incluso después de una retroacción del procedimiento.

Pues bien, a pesar de que esta interpretación busca salvaguardar la seguridad jurídica en la contratación, ello resultaría contraproducente para la legalidad material de los pliegos, por contener éstos cuestiones viciadas de nulidad de pleno derecho.

Además, en mi opinión, no resulta acertada la postura del Tribunal al entender que no nos encontramos ante un nuevo procedimiento de licitación, puesto que se publicó un nuevo anuncio de licitación y aquellas entidades interesadas tuvieron que volver a presentar su proposición, que podría además ser distinta a la primera presentada en el anterior procedimiento.

Por tanto, ante la publicación de un nuevo Anuncio de Licitación nos encontramos ante un nuevo acto iniciador del procedimiento, sin perjuicio de que la Administración contratante pudiera utilizar como base los pliegos publicados en la anterior licitación.

Recordemos, además, que la nulidad de pleno derecho es imprescriptible, y que el primer Documento de Licitación no fuese recurrido en este sentido no debería impedir, ante un nuevo Documento de Licitación (a pesar de que sea idéntico al ya publicado), que los licitadores aprecien en este momento los vicios de nulidad que aducen los mismos e interpongan un recurso especial frente a estos.

Adoptar la tesis de la validez perpetua del pliego no recurrido implicaría que un defecto sustancial y contrario a la ley (como una posible vulneración de la libre concurrencia por la exigencia de compatibilidad con un software específico con posibles costes de adaptación y dependencia de un fabricante, o la excesiva puntuación de un criterio de adjudicación sin justificación alguna) no pueda ser examinado si no fue impugnado en el momento cero, y que dicho defecto quedaría inmunizado frente a futuros recursos, incluso en el marco de un procedimiento que ya ha demostrado estar viciado con anterioridad.

Por tanto, la cuestión no está exenta de debate, si bien en mi opinión, si se retrotrae el procedimiento de licitación para la subsanación de defectos contenidos en los pliegos y publicarlos de nuevo, podrían impugnarse éstos en su conjunto, especialmente en aspectos que, aunque no fuesen impugnados en el Documento de Licitación primigenio, seguirían estando viciados de nulidad.