Contradicciones entre el PCAP y el PPT: principio de especialidad

Sergio Galván, KALAMAN CONSULTING

El pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) es un documento de carácter jurídico que recoge las normas de tramitación del procedimiento para la adjudicación del contrato, así como las normas que aplicaran a la ejecución del mismo, ello de conformidad con lo previsto en el artículo 122.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). Así mismo, es el pliego de prescripciones técnicas (PPT) el documento que contiene el alcance técnico del de las prestaciones que contempla el contrato, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 124 y siguientes de la LCSP.

La regulación del contenido de ambos documentos permite prever el “expertise” de cada documento, con independencia de que ambos poseen carácter contractual, el PCAP es el experto en cláusulas jurídicas y el PPT en condiciones técnicas mínimas que han de regir la ejecución del contrato. En este sentido, es habitual encontrarnos en situaciones en las que entre ambos documentos se dan contradicciones. Por ejemplo, cuando en el PCAP se establece un elemento técnico como criterio de adjudicación y sin embargo ese mismo elemento se recoja en el PPT como un requisito técnico mínimo. Otro ejemplo podría ser aquel en el que la descripción del objeto del contrato recogida en el PCAP se indique un elemento técnico que sin embargo en la descripción del PPT no se contempla: que en el objeto del contrato recogido en el PCAP se recoja que en un servicio de telecomunicaciones se incluyen determinados dispositivos y, sin embargo, en el PPT no se incluye ese alcance.

Pues bien, es posible que el propio pliego determine que en caso de contradicción dentro de ambos documentos primará el PCAP o que a razón de la especialidad del elemento contradictorio (si es una obligación propia del PCAP o es propia del alcance técnico del contrato) prima el documento correspondiente, no obstante, si los pliegos no establecen nada, cabe plantearse que dichas contradicciones deberían dar lugar al desistimiento del contrato, a los efectos de evitar malentendidos por parte de los interesados y, posteriormente, licitadores, que acaben en impugnaciones y por lo tanto en retrasos considerables para la adjudicación del expediente. Pues bien, ante esta situación hay que decir que no existe una jerarquía entre PCAP y PPT que determine que uno prime o prevalezca sobre el otro, sino que hay que acudir al principio de especialidad. Dicho principio tiene su reflejo en el artículo 68.3 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que indica:

“3. En ningún caso contendrán estos pliegos declaraciones o cláusulas que deban figurar en el pliego de cláusulas administrativas particulares.”

Sobre esto se han pronunciado los tribunales administrativos y las juntas consultivas, entre otros, el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, en su Resolución 77/2015 de 3 de junio de 2015:

“El distinto carácter de ambos pliegos se concreta en los distintos trámites a que se someten cada uno. Así el PCAP que regula el régimen jurídico de los derechos y obligaciones del contrato ha de ser informado preceptivamente por los servicios jurídicos, mientras que respecto del PPT no se exige, por referirse a estipulaciones de carácter técnico.

Es decir, cualquier discrepancia entre ambos pliegos ha de ser resuelta mediante la prevalencia no de uno sobre otro, pues no existe una relación jerárquica entre ambos, sino en base al principio de especialidad, en función de lo que corresponde regular a cada uno de ellos. La preceptiva separación de su contenido y la prohibición de que el PPT regule lo reservado al PCAP determina la prevalencia de este sobre aquél en los supuestos de disparidad en el contenido de las materias reservadas al PCAP o prohibidas al PPT. Este último debe limitarse a regular las cuestiones técnicas y en caso de diferencia entre ambos, por aplicación del principio de especialidad, ha de prevalecer, como en este caso el mismo pliego señala el PCAP.”

La Junta Consultiva Contratación Administrativa de Valencia en su Informe 3/2012 vino a indicar:

“Cuarta.- Por lo que respecta al pliego de prescripciones técnicas de la contratación sometida a consulta, hemos de añadir que, además de no ser este pliego el lugar donde establecer requisitos mínimos de personal para prestar el servicio, sino limitarse a aspectos técnicos de las prestaciones (vid artículos 100 y 101 de la LCSP), el propio Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares establece que en caso de discrepancia entre los distintos documentos contractuales prevalecerá lo establecido en este último, razón por la que las prescripciones técnicas que se considere que discrepan o no se ajustan a lo dispuesto en el pliego de cláusulas administrativas se tendrán por inaplicables o inexigibles y, por tanto, no tendrán ningún efecto sobre la valoración de las ofertas presentadas”.

La Sentencia del Tribunal Supremo 2029/2021, de 19 de mayo concluía que al no existir una relación jerárquica entre ambos documentos que permita la prevalencia de uno sobre otro, la discrepancia entre el PCAP Y PPT ha de ser resuelta en base al principio de especialidad, en función de lo que corresponde regular a cada uno de ellos. Así, la preceptiva separación de su contenido y la prohibición de que el PPT regule lo reservado al PCAP determina la aplicación de este sobre aquél en los supuestos de disparidad en el contenido de las materias reservadas al PCAP o prohibidas al PPT.

El Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad de Euskadi en su Resolución 2022/50 indicó que:

“(…) un consolidado criterio interpretativo establece que la citada contradicción ha de resolverse en favor de la aplicación del documento contractual en el que debe ubicarse el contenido al que se refieren las cláusulas debatidas (ver, por ejemplo, la Resolución 44/2018 del OARC / KEAO y la sentencia del TS de 19 de mayo de 2021, nº 700/2021, ECLI: ES:TS:2021:2029). En este caso, es claro que la documentación que habrán de presentar los licitadores, así como la forma y contenido de las proposiciones, es una materia propia del PCAP, y “en ningún caso” puede ser parte del contenido del PPT (ver los artículos 67.2 h) y 68.3 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas).”

Por lo tanto, no en todo caso una incongruencia o contradicción debe suponer “per se” acudir a la vía del desistimiento. Se deberá analizar y fundamentar si la incongruencia tiene un carácter más jurídico, de naturaleza obligacional, o si tiene un componente técnico que puede suponer que prime o prevalezca lo contenido en el PPT frente lo recogido en el PCAP, en consecuencia, si se opta por esta vía, siempre resulta recomendable publicar una nota informativa que permita conocer este criterio a cualquier interesado o licitador.

En cualquiera de los casos, sería necesario analizar si de acuerdo al principio de eficiencia y de económica procedimental es recomendable acudir a esta vía, es decir, indicar que prevalece uno sobre otro o si resulta más ajustado a derecho desistir del procedimiento. En cualquiera de los casos la vía por la que se decida ir tiene que estar debidamente fundamentada.