Los pliegos como Lex Contractus y las diferencias entre subsanación, aclaración y complemento de las proposiciones

Juan Antonio Romero, KALAMAN CONSULTING

En este sentido, el artículo 139.1 de la Ley de Contratos del Sector Público es tajante al respecto, disponiendo lo siguiente:

“1. Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a los pliegos y documentación que rigen la licitación, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de sus cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna, así como la autorización a la mesa y al órgano de contratación para consultar los datos recogidos en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público o en las listas oficiales de operadores económicos de un Estado miembro de la Unión Europea”.

Así lo ha venido reconociendo la doctrina de los Tribunales administrativos de contratación pública, pudiendo citar, por ejemplo, la Resolución del TACRC número 342/2020, de 5 de marzo, según la cual:

“Este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse en varias ocasiones acerca de la cualidad de lex contractus de los pliegos, una vez éstos adquieran firmeza. En este sentido se ha pronunciado la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2001 y otras resoluciones de este Tribunal -178/2013, 17/2013, 45/2013 y 613/2018, entre otras al señalar que ‘el pliego de condiciones constituye la Ley del Concurso, debiendo someterse a sus reglas tanto el organismo convocante como los que soliciten tomar parte en el mismo, especialmente cuando no hubieran impugnado previamente sus bases, pues, en efecto, si una entidad licitante se somete al concurso tal y como ha sido convocado, sin impugnar, en ningún momento, las condiciones y bases por las que se rija, tomando parte en el mismo, con presentación de su correspondiente oferta y prestando su consentimiento tanto a las propias prescripciones de la licitación como a la participación de las restantes entidades, carecerá de legitimación para impugnarlo después, contraviniendo sus propios actos, cuando no resulte favorecida por las adjudicaciones que, obviamente, pretendía”.

Por tanto, las ofertas presentadas por los licitadores han de ajustarse a lo dispuesto en los pliegos, si bien puede ocurrir que la documentación presentada por éstos adolezca de errores u omisiones, en cuyo caso la Ley de Contratos del Sector Público prevé, en su artículo 176.1, la posibilidad de aclarar tales errores (no se emplea el término subsanación), siempre y cuando ello no suponga una alteración de la oferta.

En concreto, el 176.1 LCSP dispone:

“La mesa podrá solicitar precisiones o aclaraciones sobre las ofertas presentadas, ajustes en las mismas o información complementaria relativa a ellas, siempre que ello no suponga una modificación de los elementos fundamentales de la oferta o de la licitación pública, en particular de las necesidades y de los requisitos establecidos en el anuncio de licitación o en el documento descriptivo, cuando implique una variación que pueda falsear la competencia o tener un efecto discriminatorio”.

Asimismo, el artículo 84 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas), detalla los motivos para el rechazo de una proposición: “Si alguna proposición no guardase concordancia con la documentación examinada y admitida, excediese del presupuesto base de licitación, variara sustancialmente el modelo establecido, o comportase error manifiesto en el importe de la proposición, o existiese reconocimiento por parte del licitador de que adolece de error o inconsistencia que la hagan inviable, será desechada por la mesa, en resolución motivada. Por el contrario, el cambio u omisión de algunas palabras del modelo, con tal que lo uno o la otra no alteren su sentido, no será causa bastante para el rechazo de la proposición.”

Por tanto, el límite, como decimos, es la no alteración del contenido de la oferta, como vienen expresando los distintos Tribunales administrativos, como en la Resolución del TACRC número 439/2024, de 4 de abril, la cual expone:

“A partir de aquí, debemos traer a colación la doctrina de este Tribunal sobre la posibilidad de solicitar aclaraciones respecto de la oferta económica y el alcance de las mismas. Ciertamente, el trámite de subsanación de ofertas no puede permitir nunca una alteración de los elementos fundamentales de la misma. Y, concretamente, respecto de la oferta económica, no puede nunca dar lugar a que el licitador requerido de subsanación pueda modificar su oferta. Y menos tras la apertura de los sobres y el conocimiento consiguiente de las ofertas presentadas por los demás licitadores concurrentes”. 

Pues bien, nos adentraremos en dos recientes resoluciones del TACRC, la Resolución nº 136/2025, de 31 de enero, y la Resolución nº 826/2025, de 29 de mayo, para desentrañar sus implicaciones y reflexionar sobre la delicada línea que separa la subsanación de defectos de la alteración de la oferta, así como la trascendencia de los pliegos como “lex contractus” y el rigor en la acreditación de los criterios de valoración. Ambas resoluciones, a pesar de referirse a procedimientos y circunstancias distintas, comparten un hilo conductor fundamental: la preservación de la integridad del procedimiento de licitación y la salvaguarda de los principios de igualdad, transparencia y no discriminación que deben regirlo.

En primer lugar, la Resolución número 136/2025, de 31 de enero, la cual aborda la posibilidad de subsanar o aclarar la documentación presentada por los licitadores, en particular aquella relativa a los criterios de adjudicación automáticos, e incide en la vinculación de los pliegos a las partes contratantes, limitando la posibilidad de efectuar aclaraciones respecto de incorreciones en las ofertas presentadas, explicando lo siguiente: 

“Es doctrina reiterada que los defectos e incorrecciones del licitador al formular sus ofertas no pueden considerarse subsanables. Sobre la posible subsanación de defectos puede citarse la Resolución de este Tribunal nº 1224/2024, de 10 de octubre:

“De acuerdo con lo expuesto debe afirmarse muy limitadamente la posibilidad de subsanación de los defectos de las proposiciones presentadas por los licitadores, reducida a defectos puramente formales, esto es, errores u omisiones en aspectos no esenciales de la oferta, que puedan ser susceptibles de ser corregidos, sin que dicha corrección o subsanación implique una modificación de la oferta o bien un complemento a la misma. Y a este respecto, acompañar la oferta de los documentos omitidos que el Pliego exige para valorar un criterio no puede sino considerarse un complemento de la oferta”.

En este sentido, la resolución es contundente al estimar el recurso, anulando el acuerdo de adjudicación y ordenando la retroacción de las actuaciones para que se corrija la puntuación otorgada a ILUNION SEGURIDAD, S.A.18, lo que implica no otorgarle puntuación alguna en el criterio controvertido por la falta de presentación de la documentación requerida inicialmente. Este fallo reafirma la necesidad de un cumplimiento estricto de las exigencias de los pliegos y delimita con precisión el alcance del trámite de subsanación, impidiendo que se convierta en una vía para corregir deficiencias sustanciales de las ofertas.

 

Distinción entre subsanación, aclaración y complemento

Sentado lo anterior, la Resolución número 826/2025, de 29 de mayo, analiza, de manera pormenorizada, los conceptos de subsanación, aclaración y complemento, delimitando las diferencias entre los mismos.

Así, el Tribunal distingue entre la “subsanación” de defectos o errores formales y la “aclaración” de aspectos de la oferta que ya están contenidos en ella pero que necesitan una explicación para su correcta valoración. La clave reside en si el requerimiento implica una modificación o adición de contenido a la oferta inicial. Por tanto, si la documentación o información requerida debía formar parte de la oferta en el momento de su presentación y su omisión afecta a un elemento esencial o a la conformación de la oferta, no es susceptible de subsanación.

En el caso concreto, el TACRC considera que la falta de aportación de la documentación del personal de nueva contratación en el momento de presentar la oferta, tal y como exigía el pliego de manera expresa, no era un defecto subsanable. Permitir su aportación posterior implicaría una alteración del contenido de la oferta, vulnerando los principios de igualdad y no discriminación.

De este modo, como decíamos, la mentada Resolución número 826/2025 explica distinguidamente los conceptos de subsanación, aclaración y complemento de la oferta, expresando lo siguiente:

“Con mayor detalle, en nuestras Resoluciones nº 362/2016 y 1097/2015 señalábamos que “entiende este Tribunal que siendo admisible solicitar aclaraciones respecto de las ofertas técnicas o económicas, “debe considerarse que ese ejercicio de solicitud de aclaraciones tiene como límite que la aclaración no puede suponer una modificación de los términos de la oferta, bien por variar su sentido inicial, bien por incorporar otros inicialmente no previstos” (Resoluciones 64/2012, 35/2014, o 876/2014, entre otras). Lo decisivo es, pues, que la aclaración no propicie el otorgamiento de un trato de favor a un interesado en detrimento de los demás licitadores, en el sentido de que diera lugar a que aquél, después de conocer el contenido de las otras ofertas, pudiera alterar la proposición inicialmente formulada”.

[…]

No hay que olvidar que la subsanación o aclaración se refiere a la justificación de un requisito que ya se ha cumplido, y no a una nueva oportunidad para hacerlo, sin que sea obligatorio para el órgano de contratación el otorgamiento de dicha posibilidad.

[…]

La subsanación de la documentación presentada supone corregir el error apreciado, por falta suficiente de acreditación con el documento aportado del requisito que pretender probar (la personalidad, la representación, la solvencia, etc.), y lo que no cabe es la subsanación del efectivo cumplimiento del requisito, como tampoco se permite la subsanación de la proposición propiamente dicha.

[…]

Un tercer supuesto es el complemento de oferta. En él encuadramos aquellos supuestos en los que el licitador no aporta la documentación claramente exigida por los pliegos. Este supuesto de hecho es el que ahora se plantea.

La posición de este Tribunal al respecto ha sido tradicionalmente muy rigurosa, partiendo de la base de que el principio en materia de contratación concernido es el de igualdad y no discriminación, no el de concurrencia.

[…]

A la vista de dichas sentencias, hemos rechazado el complemento de oferta, esto es, la posibilidad de aportar constante licitación la documentación claramente requerida por los pliegos para valorar un criterio de adjudicación, cuando esta no se ha aportado con la oferta”.

En estos términos, realiza el Tribunal una diferenciación entre la subsanación o aclaración de la documentación presentada y el complemento de la oferta, concluyendo que:

“Cuestión distinta es que, aportada la documentación, en ella se aprecien errores o dudas. En ese caso, la subsanación o aclaración de la documentación presentada tiene una clara diferencia con el complemento de oferta. En este, la documentación no se presenta con la oferta, en aquellos, la documentación se presenta, pero con defectos, y es sobre estos, dependiendo de su naturaleza y entidad, sobre cuya subsanación o aclaración es preciso pronunciarse, siempre con el límite insoslayable de la inmodificabilidad de la oferta.

Así, es postura de este Tribunal rechazar con carácter general la posibilidad de aportar la documentación relativa a la oferta y necesaria para su puntuación, con posterioridad a la fecha de fin de plazo de presentación de ofertas, cuando esta es claramente exigida en los pliegos.

El principio de igualdad y no discriminación nos conducen a ello, pues sostener lo contrario, conduciría a considerar irrelevante el plazo dado a todos los licitadores para la presentación de ofertas.

[…]

Siendo ello así, resultaría contradictorio, admitir la aportación de la documentación relativa a la oferta y claramente exigida por los pliegos para su puntuación con posterioridad al plazo, pues, llevado al extremo, se estaría incentivando la falta de diligencia en los licitadores, que podrían limitarse a presentar la oferta, difiriendo a un momento posterior aportar la documentación preceptiva y exigida para la puntuación”.

En síntesis, ambas resoluciones del TACRC refuerzan una doctrina clara: los pliegos son la ley inquebrantable del procedimiento de contratación, por lo que subsanación no es un salvoconducto para corregir deficiencias sustanciales de las ofertas ni para introducir documentación que debió presentarse desde el inicio para su valoración, todo ello en salvaguarda de los principios de igualdad, transparencia y no discriminación.