El cálculo del valor estimado y su indeterminación conceptual

José Carlos Acosta, KALAMAN CONSULTING

Empecemos por el principio: ¿qué se mete —y por qué— en la coctelera del “valor estimado”? El artículo 101 LCSP define el valor estimado con una fórmula sencilla, solo en apariencia: “el importe total, sin IVA, pagadero según las estimaciones del órgano de contratación”. Pero, acto seguido, despliega una lista de ingredientes que convierten esa definición inicial en algo mucho más complejo:

«En el cálculo del valor estimado deberán tenerse en cuenta, como mínimo…

a) Cualquier forma de opción eventual y las eventuales prórrogas del contrato.

b) … las primas o pagos a los candidatos o licitadores.

c) … el importe máximo que el contrato pueda alcanzar teniendo en cuenta la totalidad de las modificaciones al alza previstas»

A esta trilogía de conceptos tenemos que añadir los costes laborales, los gastos generales de estructura y el beneficio industrial, que la misma norma declara insoslayables. Traducido a lenguaje coloquial, el valor estimado del contrato se integra por:

1.    Precio de partida – el presupuesto base de licitación, sin IVA, que ya incorpora la estructura de costes y el margen de beneficio.
2.    Prórrogas – tiempo extra pactado de antemano, cuyo valor se suma íntegro, aunque quizá nunca llegue a utilizarse.
3.    Opciones eventuales – todo “plan B” contractual. Es aquí donde la frase ambigua “cualquier forma de opción eventual” abre la puerta al debate.
4.    Modificaciones previstas – aquellas alteraciones al alza que el pliego autoriza ex ante (art. 204 LCSP); hay que añadirlas por su importe máximo posible, no por una estimación prudente.
5.    Primas y pagos a licitadores – compensaciones por elaborar ofertas especialmente complejas (concursos de proyectos, etc.).

En conjunto, la norma pretende capturar todos aquellos conceptos económicos que el órgano de contratación podría llegar a desembolsar durante la ejecución del contrato. No obstante, como en muchos otros conceptos a lo largo de su articulado, la LCSP no es clara, y donde hay dudas, surge el debate. ¿Qué se entiende, por ejemplo, por “cualquier opción eventual”? ¿Qué se incluye en ese “cajón”? ¿Podría entenderse que cabe también el célebre 10 % de liquidación que la LCSP permite pagar sin expediente de modificado? La respuesta no es pacífica, surgiendo interpretaciones en ambos sentidos, con pronunciamientos al respecto por parte de la la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE) y del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC).

A estos ingredientes propios de la LCSP hay que sumar también una exigencia presupuestaria que casi siempre pasa desapercibida pero que resulta decisiva cuando hablamos del 10 % de liquidación. El artículo 47.2 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, ordena que:

«En los contratos de obra de carácter plurianual […] se efectuará una retención adicional de crédito del 10 % del importe de adjudicación, en el momento en que ésta se realice. Esta retención se aplicará al ejercicio en que finalice el plazo fijado para la terminación de la obra o al siguiente, según el momento en que se prevea realizar el pago de la certificación final».

¿Es “opción eventual” todo aquello que la ley nombra expresamente, como las prórrogas, o abarca también ese 10 % de liquidación que, en obras, suministros y servicios, la misma ley permite abonar sin modificar el contrato? La pregunta no es menor: de la respuesta depende que un expediente quede o no bajo regulación europea, que suba la categoría de clasificación exigible y, en definitiva, que algunas pymes puedan o no competir.

Durante años la JCCPE defendió que aquel 10% vive fuera del mundo de las “opciones eventuales”. Lo calificó de contingencia impredecible; algo que podría no ejecutarse y cuya inclusión inflaría artificialmente el presupuesto, erigiendo barreras de entrada.

«En el cálculo del valor estimado de los contratos públicos de obras no deben preverse los excesos de mediciones, pues, aunque sean frecuentes, no siempre tienen por qué formar parte del contrato, ya que tienen un carácter puramente contingente y no tienen por qué existir» (Informe 85/2018, citando el 43/2008).

Desde su Informe 43/2008 consideró que el exceso de medición hasta el 10 % “vive fuera” del contrato: aparece tarde, es incierto por definición y, por tanto, no debería inflar el valor estimado ni el presupuesto base. Con esa lectura, “cualquier opción eventual” sería solo la que la propia Ley enumera de forma expresa —prórrogas, modificaciones previstas, primas a licitadores—, no un posible ajuste final nacido de errores de proyecto.

Pero en 2021 el TACRC giró el timón: si el art. 101 manda contar todo lo pagadero, argumentó, ese 10% es una opción perfectamente previsible—y, por tanto, debe sumarse.

«Este posible incremento del diez por ciento sobre el precio inicial debe considerarse como parte del precio que podrá satisfacerse» (Resolución 1516/2021).

Para el TACRC, precisamente porque el art. 242 LCSP autoriza abonar ese exceso sin modificar el contrato, la Administración conoce ex-ante que podría pagarlo. Por ello, es un “importe total pagadero según las estimaciones del órgano de contratación”, la definición funcional de valor estimado. ¿Cómo no computarlo si la propia Ley obliga a reservar crédito para él?

Entre ambos polos, los órganos de contratación se mueven con incertidumbre, no existiendo un criterio unánime ni asentado, con el temor razonable y fundado de fiscalizaciones posteriores de los procedimientos, o el tema de los umbrales europeos, conscientes de que un error de cálculo puede costar la nulidad de la licitación.

¿Quién tiene la última palabra? Esta indefinición, como tantas otras, si bien son el caldo de cultivo de debates interesantes y tremendamente ilustrativos, muestra hasta qué punto la literalidad del artículo 101 necesita una brújula. Quizá baste con que el legislador añada una frase que sentencie lo que todos discuten: si el famoso 10% computa o no. Mientras tanto, personalmente me inclino por la posición del TACRC, que genera mayor transparencia y seguridad jurídica: mejor sumar y explicar que restar y arriesgarse. Se debe computar para el valor estimado, en contratos de suministros y servicios, cuando la determinación del precio se realice mediante unidades de ejecución, el 10% de variación de unidades de ejecución, siempre que así se haya establecido en el pliego de cláusulas administrativas particulares. Porque en contratación pública, la transparencia nunca ha sido una opción eventual; es, o debería ser, una certeza. Mientras tanto, seguirá dependiendo de cómo leamos lo de…“opción eventual”.