El arte (y el riesgo) de modificar la adscripción de medios en contratación pública

María Gómez, KALAMAN CONSULTING

En los procedimientos de contratación pública, uno de los motivos más controvertidos de exclusión de licitadores gira en torno a la incorrecta adscripción de medios personales o materiales. Aunque en apariencia puede tratarse de un error subsanable, en muchas ocasiones los órganos de contratación optan por considerar que tales defectos constituyen un incumplimiento sustancial de los pliegos, lo que se traduce en la exclusión automática del licitador afectado.

Este conflicto plantea una cuestión clave en la práctica administrativa: ¿cuándo estamos ante un error subsanable, y cuándo ante un incumplimiento que justifica la exclusión sin más trámite? La respuesta no es sencilla y debe analizarse a la luz de los principios que rigen la contratación pública, especialmente la proporcionalidad y la igualdad de trato.

Conforme al artículo 76 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), los órganos de contratación pueden exigir a los licitadores un compromiso de adscripción de medios personales o materiales para ejecutar el contrato. Este compromiso, aunque no es un requisito de admisión per se, sí se configura como un elemento de cumplimiento obligatorio a lo largo de la ejecución contractual. Incluso puede tener la consideración de obligación esencial, cuya vulneración podría dar lugar a la resolución del contrato.

Lo relevante, por tanto, es que este compromiso no implica que los medios exigidos deban estar disponibles en el momento de la presentación de la oferta, sino que el licitador se compromete formalmente a disponer de ellos en los términos establecidos por los pliegos, en el momento en que comience la ejecución del contrato.

Una de las prácticas más debatidas —y a menudo cuestionadas por la jurisprudencia administrativa— es la exclusión automática de licitadores por deficiencias en la documentación relativa al personal adscrito, sin conceder la oportunidad de subsanación. La justificación habitual de esta actuación se basa en considerar que no se trata de un error formal, sino de un incumplimiento sustancial de los Pliegos, lo que haría el defecto insubsanable.

Sin embargo, esta interpretación ha sido matizada por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) en varias resoluciones, y en particular en la Resolución nº 1178/2021, que constituye un referente importante para delimitar los márgenes de la subsanación.

En el caso examinado, se constató que la empresa recurrente adscribió a personas que no cumplían con los requisitos de titulación exigidos por los pliegos, situación que la Mesa de contratación consideró como un incumplimiento del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) y, por tanto, motivo suficiente para rechazar la oferta sin dar lugar a ningún trámite de subsanación.

La resolución destaca la importancia de diferenciar entre:

-     La solvencia profesional o técnica (requisitos de admisión), que condiciona la participación del licitador en el procedimiento.
-     La adscripción de medios personales y materiales (requisitos de ejecución),que constituyen compromisos de disponibilidad futura por parte del adjudicatario.

En este contexto, se entiende que el compromiso de adscripción de medios, regulado por el artículo 76 de la LCSP, no exige que los medios estén disponibles en el momento de presentar la oferta, sino que el adjudicatario debe comprometerse a su disponibilidad para la ejecución.

La empresa había aportado titulaciones distintas a las exigidas, pero equivalentes en términos técnicos. A juicio del Tribunal, dicho defecto era subsanable, ya que no afectaba a la existencia del requisito, sino únicamente a la acreditación documental del mismo.

En consecuencia, la Mesa de contratación debió haber requerido al licitador para que subsanara el defecto, en lugar de proceder a su exclusión directa. El Tribunal enfatiza que la exclusión debe reservarse a casos de incumplimiento claro y flagrante, y que los órganos de contratación deben actuar con flexibilidad, sin caer en formalismos que perjudiquen injustificadamente a los licitadores.

Otro aspecto relevante que trata la resolución es el de la fungibilidad de los medios adscritos. A pesar de que el compromiso de adscripción tiene naturaleza obligatoria, los medios comprometidos (ya sean personales o materiales) pueden ser sustituidos por otros equivalentes, siempre que cumplan los mismos requisitos de calidad y experiencia establecidos en los pliegos.

Por ejemplo, si se exige la adscripción de dos ingenieros con experiencia específica, nada impide que uno de ellos sea sustituido por otro profesional con iguales o superiores cualificaciones, sin alterar la esencia del compromiso. Esta flexibilidad también se aplica a medios materiales fungibles, como vehículos o maquinaria, cuya sustitución suele estar prevista expresamente en el Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT).

Finalmente, la resolución aclara que la sustitución de medios adscritos como forma de subsanación no infringe el principio de igualdad entre licitadores, siempre que se aplique con el mismo criterio a todos los participantes que se encuentren en la misma situación, si bien al tratarse de un requerimiento que afecta al licitador con mejor puntuación que ha sido propuesto como adjudicatario, no habría terceros perjudicados.

En definitiva, la Resolución nº 1178/2021 ofrece una valiosa guía sobre cómo interpretar y aplicar los compromisos de adscripción de medios en los procedimientos de contratación pública, subrayando que no todo error en la adscripción debe conducir a la exclusión automática del licitador.

Este pronunciamiento reivindica una lectura más flexible y razonable de los pliegos y de la LCSP, compatible con los principios rectores de la contratación pública. Modificar o subsanar los medios adscritos, lejos de ser una trampa para alterar la oferta, puede —si se hace dentro de los márgenes legales— constituir un ejercicio legítimo de adecuación técnica, que no debe penalizarse salvo en casos de incumplimiento flagrante.