¿Puede un contrato basado en un acuerdo marco ser más restrictivo de lo previsto?

Juan Antonio Romero, KALAMAN CONSULTING

Podemos definir el “Acuerdo Marco” como la forma de racionalización técnica de la contratación consistente en preestablecer una serie de condiciones o términos que serán comunes a todos los contratos basados en dicho acuerdo marco. De este modo, aquellos contratos que se celebren fundamentados en un acuerdo marco se denominan “contratos basados”.

Estos acuerdos marco encuentran su regulación en los artículos 219 y siguientes de la Ley de Contratos del Sector Público, teniendo el referido artículo 219 el siguiente tenor literal:

“1. Uno o varios órganos de contratación del sector público podrán celebrar acuerdos marco con una o varias empresas con el fin de fijar las condiciones a que habrán de ajustarse los contratos que pretendan adjudicar durante un período determinado, en particular por lo que respecta a los precios, y en su caso, a las cantidades previstas, siempre que el recurso a estos instrumentos no se efectúe de forma abusiva o de modo que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.

[…]”

De este modo, podemos distinguir, por un lado, aquellos acuerdos marco que no tienen todos los términos o condiciones fijados en el acuerdo marco, por lo que en cada contrato basado se invitará a las empresas homologadas en el acuerdo marco a una licitación en la cual se definan los términos y condiciones que rigen ese determinado contrato basado, de acuerdo con el artículo 221 de la Ley de Contratos del Sector Público; o bien, aquellos acuerdos marco en que todos los términos y condiciones se encuentran fijados por el propio acuerdo marco, no siendo necesario en este caso acudir a una segunda licitación.

Pues bien, centrándonos en el primero de los supuestos, esto es, en aquellos contratos basados que requieran de una segunda licitación, para lo cual habrá que invitar a aquellas empresas que se encuentren homologadas en el acuerdo marco de referencia, se seguirá el procedimiento contemplado en el artículo 221 de la LCSP, el cual dispone:

“1. Solo podrán celebrarse contratos basados en un acuerdo marco entre las empresas y los órganos de contratación que hayan sido originariamente partes en el mismo, salvo lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 227 en relación con los acuerdos marco celebrados por centrales de contratación.

2. Los contratos basados en el acuerdo marco se adjudicarán de acuerdo con lo previsto en los apartados 3, 4 y 5 de este artículo.

[…]

5. Cuando en aplicación de lo dispuesto en el apartado 4 anterior, para la adjudicación de un contrato basado en un acuerdo marco procediera una nueva licitación, esta se basará, bien en los mismos términos aplicados a la adjudicación del acuerdo marco, precisándolos si fuera necesario, bien en otros términos. En este último caso, será necesario que dichos términos hayan sido previstos en los pliegos de contratación del acuerdo marco y se concreten con carácter previo a la licitación para la adjudicación del contrato basado.

Por otra parte, si los pliegos del acuerdo marco no recogieran de forma precisa la regulación aplicable a los contratos basados, esta deberá necesariamente incluirse en los documentos de licitación correspondientes a dichos contratos basados.

[…]”.

Ahora bien, en aquellos casos en que los pliegos que rigen un determinado acuerdo marco recojan ciertas tecnologías válidas, se plantea la cuestión de si el documento de licitación que rige un determinado contrato basado en dicho acuerdo marco puede excluir o descartar una de esas tecnologías.

Sobre esta cuestión se ha pronunciado recientemente el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en su Resolución número 487/2025, de 28 de marzo, en relación con el Acuerdo Marco 05/2023, para el Suministro de impresoras, equipos multifuncionales y escáneres, contemplando efectivamente la posibilidad de que un contrato basado fije requisitos superiores a los mínimos fijados en el pliego del acuerdo marco, pero para ello se tendrá que llevar a cabo una motivación reforzada.

En este caso, el pliego del acuerdo marco preveía la posibilidad de que las entidades homologadas ofertaran impresoras de dos tipos de tecnología: bien de inyección de tinta; o bien, electrofotográficas (comúnmente conocidas como “láser”), sin que pudiera existir prevalencia por ninguna de ellas. Asimismo, dicho pliego preveía la posibilidad de elegir el uso de una tecnología concreta “por no resultar técnicamente viable la utilización de otra de las tecnologías”.

De este modo, se interpuso REMC frente al documento de licitación que regía el contrato basado en cuestión dado que desechaba la posibilidad de ofertar impresoras con tecnología de inyección de tinta, por entender que tal requisito limitaba la concurrencia y la justificación ofrecida por el organismo no resultaba suficiente, siendo dicho recurso estimado por parte del Tribunal en la referida Resolución TACRC número 487/2025, que manifestó lo siguiente:

“Pues bien, como el propio órgano de contratación señala, la cuestión nuclear de la controversia es si el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación “tiene una necesidad real que hace inviable el uso de la tecnología de inyección de tinta y ésta se encuentra adecuadamente motivada”. Y es que, como se ha señalado más arriba, introducir los requisitos adicionales controvertidos únicamente puede tener lugar “en caso de que el uso de una tecnología concreta sea indispensable por no resultar técnicamente viable la utilización de otra de las tecnologías” (Cláusula 31.5.4.a del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares - pág. 50/109).

En este punto, sin embargo, se impone concluir, en la línea señalada por el recurso, que la motivación empleada por el organismo destinatario de la prestación es ciertamente insuficiente, y que no ha quedado acreditado que la utilización de otras tecnologías no resultara técnicamente viable. En realidad, la Memoria Justificativa del contrato basado se limita a exponer una serie de críticas a tal tecnología de inyección de tinta, que aparecen, sin embargo, formuladas en términos generales, y que en ningún caso motivan por qué, en el caso concreto del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, hacen inviable el uso de tal tecnología. Se observa, en realidad, que el organismo destinatario de la prestación realiza un ejercicio comparativo de las tecnologías, pero ni siquiera llega a afirmar que la tecnología de impresión de inyección de tinta resulte inviable para la satisfacción de sus necesidades (pág. 4/8 del doc.12 del expediente administrativo):

“Tecnología de impresión. Se descarta la tecnología de impresión de inyección de tinta, puesto que requiere un coste interno superior de manejo de consumibles superior al de otras tecnologías, así como mayor riesgo de manchas. La experiencia con esta tecnología es que hay mayores obstrucciones y secado de cabezales, siendo poco duraderos e incrementando las tareas de mantenimiento. Además, incluyen componentes volátiles, menor resistencia al fuego y condiciones de almacenaje especiales que han sido hechas notar al personal que maneja los consumibles en las campañas de identificación de Riesgos Laborales.”

Lo mismo ocurre con el informe emitido con ocasión del recurso especial interpuesto: a los argumentos anteriores, el organismo destinatario de la prestación añade en mayor detalle el desarrollo de los costes internos adicionales que el cambio de tecnología implicaría, pero tampoco explica por qué tal incremento de los costes hace inviable el empleo de la tecnología de inyección de tinta. Es más, el propio órgano de contratación apunta en su informe que el organismo destinatario de la prestación “no cuantifica los costes internos en que incurriría en caso de cambiar de tecnología de impresión”.

Huelga decir, además, que, aun hallándonos en un ámbito notablemente técnico, en el que se reconoce al órgano de contratación un importante margen de discrecionalidad, como se ha señalado más arriba, las limitadas facultades de revisión del Tribunal sí alcanzan a la verificar si se ha producido o no una defectuosa motivación en la decisión impugnada (por todas, Resolución 41/2025, de 15 de enero, en la que a su vez citábamos la Resolución 12/2021, de 9 de abril).

En tal tesitura, procede estimar parcialmente el recurso interpuesto y retrotraer las actuaciones a fin de que el organismo destinatario de la prestación modifique la justificación utilizada, bien admitiendo el empleo de tecnología de impresión de inyección de tinta, bien motivando debidamente por qué, en el caso concreto del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, resulta inviable el uso de la misma”.

De este modo, explica el Tribunal que para que un contrato basado pueda contener términos más estrictos que los contemplados en el propio acuerdo marco, es necesario que el organismo destinatario justifique de manera adecuada la necesidad que motiva tales requisitos.

En estos términos, llega el Tribunal a la siguiente conclusión:

“Nótese, finalmente, que no se discute por el Tribunal la posibilidad del organismo de rechazar el uso de tal tecnología y que, de hecho, en anteriores ocasiones hemos avalado que se descartara el uso de la tecnología de inyección de tinta (por ejemplo, en la mencionada Resolución 164/2023, de 17 de febrero). Ahora bien, descartar la tecnología de impresión de inyección de tinta exige un esfuerzo de motivación adicional al realizado en el expediente de contratación, con arreglo a las exigencias impuestas por el propio órgano de contratación en los pliegos reguladores del Acuerdo Marco. Tal justificación podría consistir, por ejemplo, y en la línea sugerida por el órgano de contratación en su informe, en un cálculo estimativo de los costes adicionales que la tecnología de impresión de inyección de tinta implicaría o en la exposición de las peculiaridades internas del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación que hicieran inviables, desde un punto de vista técnico u organizacional, el empleo de la tecnología alternativa”. 

En definitiva, podemos concluir que para que un contrato basado contenga requisitos superiores o más exigentes a los previstos por los pliegos del acuerdo marco, como por ejemplo descartar alguna de las tecnologías que prevé el acuerdo marco, existe un deber de motivación reforzada por parte del organismo destinatario que justifique debidamente tal decisión, debiendo motivar por qué tal tecnología excluida no resulta viable, a fin de no limitar indebidamente la concurrencia de las empresas homologadas en el propio acuerdo marco.