Consecuencias del incumplimiento respecto de la extensión de la memoria técnica

Miriam Santiago, consultor jurídico KALAMAN CONSULTING

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La doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) a este respecto ha ido evolucionando desde posturas que primaban el principio de concurrencia hacia otras que abogan por el principio de igualdad de trato.

Un ejemplo de ello, lo encontramos en la Resolución 1038/2016 en la que se establece que: “Un requisito formal relativo a la extensión de los documentos de la oferta no puede convertirse en causa de exclusión de la licitación, so pena de vulnerar tanto el principio de concurrencia como el objeto del procedimiento de licitación que es la búsqueda de la proposición que mejor satisfaga el interés general al que los entes del sector público sirven, y no facilitar la valoración de las ofertas por los técnicos”.

Asimismo, en su Resolución 818/2015 determina que “tales requisitos formales tienen por objeto facilitar la valoración de las ofertas por los técnicos y evitar que la extensión y formato de las mismas dificulte esa tarea” y, a continuación, añade: “Las especificaciones del PCAP hay que tomarlas como orientaciones para facilitar la valoración. No se trata de disposiciones estrictas limitativas sobre la presentación de la oferta técnica, por cuanto en el PCAP sólo se definen algunos de los aspectos formales que determinan la extensión del documento”.

De igual manera, afirma en su Resolución 1060/2015 que: “en principio, este tipo de prescripciones puramente formales de los Pliegos que no afectan para nada a la naturaleza y calidad de las ofertas presentadas deben interpretarse con cierta flexibilidad evitando que un insignificante incumplimiento de los mismos pueda derivar en la exclusión automática de ofertas que pueden ser plenamente aceptables en todos los demás aspectos”

Lo anterior, se alinea con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que en su Sentencia de 26 de noviembre de 2012 establece que: “la simple superación del límite de folios de las ofertas presentadas carece de entidad suficiente como para determinar la anulación de las adjudicaciones, debiendo convenirse con la sentencia recurrida en el carácter de una mera irregularidad no invalidante de la resolución adjudicadora de las concesiones.”

Con posterioridad, el TACRC ha matizado sus interpretaciones incidiendo en el carácter vinculante de los pliegos. Así, en su Resolución 451/2017 determina que “cuando los pliegos establecen una extensión máxima para un documento, no es admisible burlar esa limitación incorporando anexos a aquel documento. Admitir esta técnica supondría un fraude a los pliegos, contrario a la necesaria igualdad de los licitadores, de ahí que dijéramos que en tales casos no procedía la toma en consideración de la información contenida en los anexos al documento con la extensión limitada.” Adicionalmente, afirma que dicha situación constituye “un incumplimiento flagrante de un Pliego que ha sido “incondicionalmente aceptado” por el licitador al haber presentado su oferta sin recurrirlo previamente, por lo que, pese al carácter fundamentalmente orientativo que cabe atribuir a este tipo de cláusulas, no dejan de constituir, junto con sus restantes cláusulas, la “ley del contrato” cuyas disposiciones deben ser cumplidas en sus propios términos por los licitadores”.

Más recientemente, en su Resolución 748/2022, afirma que “los licitadores deben adecuar las ofertas presentadas a lo establecido en los pliegos, siendo la consecuencia necesaria del incumplimiento de esta obligación la exclusión de la oferta”. De tal forma, la oferta debe ajustarse con precisión a lo previsto en el pliego, no solo en su contenido, sino también en la forma de presentación, resultando insubsanable tanto la presentación en forma distinta de lo previsto en el pliego, como los defectos o errores que se observen en dicha presentación, ya sea en su forma o en su contenido, con ciertas excepciones.

Asimismo, el TACRC matiza el anterior razonamiento afirmando lo siguiente: “Si los pliegos no regularan las consecuencias aplicables en caso de exceder del número de páginas, podrían entrar en consideración cuestiones tales como la relevancia del exceso, o la posibilidad de no valorar el número de páginas que excedan del número establecido.”

En la Resolución 868/2022 ante la falta de previsión expresa en los pliegos de las consecuencias de un incumplimiento de ese cariz, el Tribunal resolvió a favor de la no valoración de las memorias técnicas evaluables conforme a juicios de valor; a través del siguiente pronunciamiento: “En este caso, el pliego acota perfectamente los requerimientos de la memoria, no sólo formato electrónico y extensión máxima, sino que también impone un límite máximo a la capacidad del archivo. La actuación de los técnicos a la hora de valorar las ofertas debía haber tenido en cuenta que, en concreto dos de ellas, las que además obtuvieron la mayor puntuación, no se ajustaban a lo dispuesto en el PCAP, aceptado incondicionalmente por todos los licitadores. Desconocer el valor vinculante de los pliegos implica el quebrantamiento del esencial principio de igualdad de trato, con perjuicio de quienes sí se adaptaron a tales exigencias.”

Finalmente, en su Resolución 970/2023 se afirma que: “En cuanto a las consecuencias de tal contravención, no es posible que este Tribunal adopte una solución conservadora de parte de la puntuación otorgada, pues los pliegos, al establecer los criterios sujetos a juicio de valor no los vinculan con una determinada estructuración formal de la memoria, de forma que fuera posible invalidar claramente una parte de la puntuación asignada que se correspondiera íntegramente con el exceso detectado. Si lo hiciésemos, ello supondría suplantar una función evaluadora que a este Tribunal no corresponde. Por ello, no contemplando los pliegos la sanción de exclusión, más rigurosa, y no siendo posible vincular el exceso de hojas a la aplicación de un criterio de valoración concreto, entiende este Tribunal que tal incumplimiento debe sancionarse con la no asignación de puntuación en la memoria técnica.”

Como podemos observar, aunque la doctrina del TACRC haya ido evolucionando, actualmente no existe una consecuencia que podríamos calificar como definitiva o automática ante un incumplimiento de la extensión de la memoria técnica, sino más bien para la resolución de este tipo de supuestos hay que realizar un estudio y ponderar el principio de igualdad de trato frente al principio de concurrencia y proporcionalidad respecto a la entidad del incumplimiento. En consecuencia, habiendo desechado la exclusión del licitador, el órgano de contratación tiene tres opciones a este respecto: (a) Valorar el criterio al que se refiere el documento en 0 puntos, (b) no tener en cuenta parte del documento en la valoración o (c) minorar la valoración de la memoria en su integridad o en su último apartado, fijando la cuantía de la reducción que debe ser acordada.