La acreditación de solvencia técnica y el código CPV

Juan Antonio Romero, KALAMAN CONSULTING

La solvencia podría definirse como el conjunto de requisitos mínimos, económicos y técnicos, que debe cumplir un licitador para poder firmar un contrato público.

En otras palabras, la exigencia de solvencia implica que las entidades licitadoras han de acreditar estar en posesión de las condiciones mínimas de solvencia económica y financiera y profesional o técnica que se hayan previsto en los pliegos que rigen una determinada licitación.

A este respecto, el artículo 74 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) dispone lo siguiente:

“1. Para celebrar contratos con el sector público los empresarios deberán acreditar estar en posesión de las condiciones mínimas de solvencia económica y financiera y profesional o técnica que se determinen por el órgano de contratación. Este requisito será sustituido por el de la clasificación, cuando esta sea exigible conforme a lo dispuesto en esta Ley.

2. Los requisitos mínimos de solvencia que deba reunir el empresario y la documentación requerida para acreditar los mismos se indicarán en el anuncio de licitación y se especificarán en el pliego del contrato, debiendo estar vinculados a su objeto y ser proporcionales al mismo”.

Pues bien, la solvencia técnica se refiere a la capacidad y competencia de un empresario para la ejecución de un contrato determinado, acreditada mediante la posesión de conocimientos técnicos especializados, la demostración de eficacia en la realización de trabajos similares, la acreditación de experiencia previa relevante y la garantía de fiabilidad en el cumplimiento de las obligaciones contractuales.

En este sentido, el artículo 86 LCSP prevé, de forma genérica, los distintos medios de acreditar la solvencia, disponiendo que ésta puede acreditarse por cualquiera de los medios contemplados en los artículos 87 a 91, esto es: mediante la aportación de certificados de buena ejecución expedidos por otras Administraciones Públicas en contratos ejecutados anteriormente; mediante la clasificación del empresario; o bien, mediante la acreditación de servicios prestados a clientes privados en prestaciones de igual o similar naturaleza.

Así, la LCSP determina las formas de acreditar la solvencia técnica distinguiendo en su artículo 88 para los contratos de obras; en su artículo 89 para los contratos de suministro; en el artículo 90 para los contratos de servicios y en el artículo 91 para los restantes contratos.

Nos centraremos, por tanto, en el concepto de prestaciones de igual o similar naturaleza, para lo cual dispone la LCSP una regla supletoria que determina que habrá que atender “a los tres primeros dígitos de los respectivos códigos de la CPV”.

Antes de continuar, es preciso indicar que la nomenclatura CPV (Common Procurement Vocabulary) o Vocabulario Común de Contratación Pública, regulada en el Reglamento (CE) nº 213/2008, de la Comisión de 28 de noviembre de 2007 publicado en el DOUE de 15 de marzo de 2008, que modifica el Reglamento de 2002, por el que se aprueba el CPV, tiene como finalidad principal la posibilidad de establecer un lenguaje común que permita la clasificación estandarizada de las materias de contratos que se cubren mediante la contratación pública , mediante la asignación de un código de 8 dígitos a la prestación que constituya el objeto del contrato.

Como hemos indicado, la LCSP indica que para entender una prestación como similar, habrá que atender a los tres primeros dígitos del código CPV, si bien la doctrina ha venido entendiendo que esta regla no opera de forma automática.

Por ejemplo, la Resolución del TACRC nº 1498/2019, de 19 de diciembre, explicó lo siguiente:

“La regla establecida en el párrafo segundo del artículo 90.1, a), tiene carácter facultativo, y se establece solo para el caso de que existan dudas o quepan diversos tipos de trabajos que puedan llenar el concreto requisito de experiencia exigida. Pues bien, dado que la norma citada faculta, y no impone, al órgano de contratación acudir a otros sistemas de clasificación de servicios distintos del CPV para determinar que los trabajos son de igual o similar naturaleza que los del objeto del contrato, ha de entenderse que esa facultad se prevé para y solo habrá de utilizarse cuando el grado de determinación de los trabajos objeto del contrato lo requiera, de forma que si la determinación de esos trabajos se ha realizado de forma genérica o en términos amplios, es razonable que se prevea que se pueda acudir a otros sistemas de clasificación de las actividades para identificar los trabajos a que se refiere la experiencia exigida, de forma que si no lo hace, se aplique la norma supletoria que establece el precepto consistente en acudir a los tres primeros dígitos de los respectivos códigos CPV.

No obstante, por el contrario, si los trabajos objeto del contrato se han determinado con detalle y precisión, de forma que no existen dudas de qué servicios pueden ser del mismo o similar tipo, y el órgano de contratación no hace uso dela facultad que le atribuye el precepto citado por innecesaria, es igualmente innecesaria la regla supletoria, lo que la hace inaplicable, dado que solo serán de igual tipo o naturaleza o similar aquellos trabajos que coincidan con los descritos y determinados con precisión en los pliegos”.

Es decir, según entiende el Tribunal si la determinación de las prestaciones que componen el objeto del contrato se ha realizado de forma genérica, es razonable que se pueda acudir a otros sistemas de clasificación de esas prestaciones para identificar los trabajos a que se refiere de tal manera que, en caso de no hacerlo, se atienda de forma supletoria a los tres primeros de los respectivos códigos CPV.

De esta forma, el TACRC viene entendiendo que, para que las prestaciones puedan considerarse similares o equivalentes, no hay que atender tanto al CPV sino a la propia naturaleza de la prestación, con independencia del código CPV que el Órgano de Contratación haya podido asignar al contrato de que se trate.

Cabe citar a este respecto la Resolución del TACRC nº 753/2017, de 5 de septiembre, donde el tribunal se pronuncia acerca de la posibilidad de excluir una oferta por no acreditar la prestación de servicios similares debido a que los CPV no coinciden, concluyendo:

“Una interpretación de los pliegos que condujera a la exclusión de quien acredita la prestación de servicios de evidente similitud al licitado, con independencia del código CPV atribuido daría lugar a una restricción injustificada de la concurrencia y sería contrario al artículo 78.1 del TRLCSP, que remite a los conocimientos técnicos, eficacia, experiencia y fiabilidad de los empresarios, suficientes cuando se acrediten experiencias en contratos cuyo objeto sea prácticamente idéntico al del que es objeto de licitación, con independencia de la atribución formal de un código CPV distinto en otras licitaciones.

En todo caso, el Apartado I del Anexo I del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, en su expresión literal, no establece vinculación alguna con las calificaciones, correctas o incorrectas, que hayan podido atribuirse a los servicios semejantes al aquí licitado en otras contrataciones, si bien pone de manifiesto que se considera apropiada su calificación con el código 85, "Servicios de salud y asistencia social", de modo que la acreditación de haber prestado servicios de esta naturaleza en las condiciones requeridas, con independencia del CPV concretamente atribuido en otra licitación, habría de ser suficiente a efectos de la acreditación de solvencia.

Así pues, los pliegos admiten una interpretación conforme con los principios de la contratación pública y con los artículos 62.2 y 78.1 del TRLCSP y no impiden la acreditación de solvencia por la prestación de servicios de igual o similar naturaleza que los que constituyen el objeto del contrato, con independencia del código CPV que haya podido atribuírseles en otras licitaciones”.

Del mismo modo, la Resolución TACRC nº 965/2022, de 28 de julio, se pronuncia sobre la semejanza de las prestaciones, exponiendo: “En efecto, la determinación de la semejanza entre las instalaciones requeridas para el incumplimiento del contrato y las realizadas en el seno del contrato suscrito por la Universidad de Valencia no se fundamenta en la identidad parcial de los códigos CPV (que no es exigida por el PCAP), sino en la semejanza de las prestaciones”.

Igualmente, el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra explica en su Resolución 53/2015, de 6 de octubre, con cita al propio TACRC, el concepto de semejanza de las prestaciones, de la siguiente manera:

“El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha señalado en su Resolución 150/2013, de 18 de abril que, “Para apreciar la similitud entre el objeto de los servicios o contratos realizados y los que son objeto del contrato, toda vez que se trata de acreditar la solvencia técnica de la empresa, ha de atenderse a una valoración de las condiciones técnicas exigidas a aquellos trabajos comparándolos con las exigidas en el contrato objeto de licitación, atendiendo para ello a los pliegos de prescripciones técnicas toda vez que a ellos está reservado especificar las características técnicas que haya de reunir la realización de las prestaciones del contrato. (...) De otra parte, semejanza o similitud no es identidad, de modo que las prestaciones de unos y otros contratos comparados no han de identificarse completamente, sino que el examen ha de dirigirse a determinar si entre las prestaciones ya realizadas y las que son objeto de licitación existe el grado de semejanza necesario para concluir que la empresa que llevo a cabo aquellos trabajos tiene capacidad técnica suficiente para ejecutar las prestaciones del contrato licitado. En fin, el examen de la solvencia ha de realizarse por la mesa de contratación de acuerdo con aquellos criterios, de modo que es a ella a la que corresponde resolver sobre la suficiencia o insuficiencia de la documentación aportada para acreditar la solvencia técnica”.

Por tanto, lo esencial para entender que varias prestaciones son equivalentes de cara a acreditar la solvencia, no es el código CPV que el organismo haya atribuido a las mismas, sino que habrá que atender a la propia naturaleza de éstas.

Así lo ha manifestado el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Euskadi en su Resolución nº 184/2020, de 30 de diciembre, en los siguientes términos:

“Finalmente, debe ser desestimada la alegación de la recurrente de que la coincidencia de los tres primeros dígitos de la CPV de los servicios cuya experiencia acredita con los del contrato es suficiente para acreditar la igualdad o similitud de todos ellos. Este OARC /KEAO ha manifestado en su Resolución 7/2020 que, a falta de precisión en los pliegos de lo que se debe considerar como servicio de igual o similar naturaleza al que constituye el objeto del contrato, se debe estar, en principio, a lo que dispone el artículo 90.1.a) de la LCSP segundo párrafo en lo referente a que “Para determinar que un trabajo o servicio es de igual o similar naturaleza al que constituye el objeto del contrato, en defecto de previsión en el pliego, se atenderá a los tres primeros dígitos de los respectivos códigos de la CPV”, pero que esta regla no opera de forma automática, sino que se deben contrastar los servicios certificados con las prestaciones definidas en las bases de la licitación al objeto de examinar la existencia o no de similitud material. En el supuesto que nos ocupa este parámetro de contraste ha sido completado con el análisis del régimen jurídico del servicio, que regula su contenido de forma precisa y específica, con la conclusión que figura en el apartado 1) de que no nos hallamos ante servicios análogos”.

De la misma forma se pronuncia en su Resolución nº 7/2020, de 16 de enero, disponiendo:

“A pesar de que, en principio, esta circunstancia debiera implicar la consideración de que los trabajos certificados no son de la misma o similar naturaleza a los que deben prestarse en este contrato, este Órgano considera que, con independencia de los códigos CPV atribuidos a los certificados aportados por la recurrente, corresponde a los servicios del órgano de contratación (como así ha sucedido) valorar materialmente si los trabajos incluidos en dichos certificados en relación con los servicios prestados por BPMS encajan realmente o no en el concepto Servicios de navegación que se corresponde con el código principal”.

En definitiva, si bien los códigos CPV son de gran utilidad para identificar la naturaleza de las prestaciones comprendidas en un determinado contrato, una interpretación favorable a la concurrencia de los licitadores implica que, en aquellos casos en que no coincidieran los tres primeros dígitos de dicho código, habrá que atender a la naturaleza propia de las prestaciones para comprobar si son similares o no y pueden entenderse adecuadas para acreditar la solvencia técnica.