La necesaria justificación del presupuesto base de licitación

José Carlos Acosta, KALAMAN CONSULTING

Si nos damos una vuelta por las distintas plataformas de contratación y fijamos la atención en la justificación o desglose que integran los expedientes de contratación, encontraremos desde auténtica ingeniería financiera, hasta supuestos en que con dos simples líneas se rellena el hueco en blanco del modelo tomado como referencia, a efectos de cumplir con las obligaciones y exigencias que vienen impuestas por la LCSP.

En la regulación anterior a la LCSP no se hacía referencia al término “presupuesto base de licitación”, haciéndose mención al “presupuesto de licitación” o “presupuesto del contrato”, con idéntica finalidad, eso sí, a la actual normativa. No obstante, si viene regulado este concepto en el vigente Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RD 1098/2001), que refiere el concepto de «presupuesto base de licitación».

En el artículo 100 de la LCSP se define el presupuesto base de licitación como “el límite máximo de gasto que en virtud del contrato puede comprometer el órgano de contratación, incluido el IVA, salvo disposición en contrario”.

En su apartado 2, respecto al mismo, dispone que “los órganos de contratación cuidarán de que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado. A tal efecto, el presupuesto base de licitación se desglosará indicando en el pliego de cláusulas administrativas particulares o documento regulador de la licitación los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación. En los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución forme parte del precio total del contrato, el presupuesto base de licitación indicará de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia.”

Lo primero que llama la atención, al menos al que escribe, es la desagregación de género… a estas alturas. Lo dejamos ahí.

Los órganos de contratación intentan cumplir, como pueden, esta obligación, unas veces con más acierto y otras con menos, tirando de histórico de contratos relativos a las mismas prestaciones, en los casos de pura renovación de los servicios a licitar, bien preguntando directamente a un proveedor, o bien realizando ejercicios de búsquedas “googlelianas” avanzadas, para todo aquello que se desconoce, ya que quien se enfrenta a estos menesteres no suele tener conocimiento, en la mayoría de los casos, de lo que se pretende adquirir.

Y ciertamente es una cuestión importante, ya que del mayor o menor detalle en el desglose del presupuesto base de licitación puede depender la concurrencia a la licitación, haciéndola atractiva para el operador económico, valorándose la idoneidad de su ejecución y viabilidad.

El citado artículo 100 exige que, para aquellos contratos en los que lo fundamental sea la mano de obra, es necesario un desglose más profundo, justificando los rendimientos del personal que interviene en su ejecución, determinando la categoría profesional de los costes salariales, convenios laborales de referencia, ….

Para entender un poco qué pautas hay que seguir para cumplir el mandato de la LCSP, traigo a colación la Resolución nº 861/2018, de 1 de octubre, del TACRC, donde se reclama que los pliegos vulneran los arts. 100, 101 y 102 LCSP porque no se ha desglosado el presupuesto, ni se ha tenido en cuenta el coste laboral que supone la ejecución del servicio en dicho presupuesto, ni se ha respetado el Convenio Colectivo de aplicación, porque el precio no se ajusta al mercado, ni se ha especificado el desglose y desagregación de género y categoría profesional. En resumen,

no se ha cumplido nada de lo que dispone la LCSP, no siendo el precio del contrato, a juicio de la recurrente, suficiente para cubrir los costes salariales del servicio, ni tampoco sus costes indirectos.

En este sentido, el TACRC viene a señalar, de forma esquemática, que:

- No basta que se recoja en los pliegos el precio de la hora ordinaria y de la extraordinaria, en su caso. Es imprescindible especificar la categoría laboral de la retribución fijada, así como los costes indirectos y otros eventuales gastos que pudiera implicar la ejecución del contrato.

- Tampoco considera suficiente una mera remisión al Convenio Colectivo aplicable, ya que éste solamente se refiere al cálculo de los costes directos, pero nada dice sobre los costes indirectos.

- Estas omisiones implican defectos en cuanto a las premisas fundamentales “para la adjudicación y ejecución del contrato, pues sirve para justificar un correcto cálculo del valor estimado, y garantizar que la fijación del precio es ajustada a Derecho. También influirá en la admisión o rechazo de las ofertas que incurren en presunción de temeridad, y, constituirá la base a partir de la cual debe velar el órgano de contratación por la correcta ejecución del mismo, en cumplimiento de las normas convencionales, una vez formalizado”.

Concluye el TACRC, por tanto, que no se puede determinar si el valor estimado y el precio del contrato fijados en los pliegos son o no ajustados a Derecho, al carecer de los elementos imprescindibles para ello.

El incumplimiento de estas premisas, como manifiesta el propio TACRC en su Resolución 360/2020, de 12 de marzo, determina la nulidad de los pliegos.

Los órganos de contratación deben velar porque se cumplan todas las exigencias de la LCSP, bien acudiendo a profesionales especializados en costes, en aquellos contratos más complejos y de difícil justificación, bien acudiendo a un mecanismo que la propia LCSP ofrece, que es el de las consultas preliminares al mercado. Así lo dispone su artículo 115, permitiendo a los órganos de contratación “realizar estudios de mercado y dirigir consultas a los operadores económicos que estuvieran activos en el mismo con la finalidad de preparar correctamente la licitación e informar a los citados operadores económicos acerca de sus planes y de los requisitos que exigirán para concurrir al procedimiento. Para ello los órganos de contratación podrán valerse del asesoramiento de terceros, que podrán ser expertos o autoridades independientes, colegios profesionales, o, incluso, con carácter excepcional operadores económicos activos en el mercado”.

No basta, por tanto, con cumplir el trámite. Es preciso dedicarle tiempo, estudio, comparativa, análisis, con la finalidad de que los presupuestos base de licitación sean lo más ajustados al mercado, debiendo pecar más por exceso que por defecto, ya que los propios licitadores se encargarán de ajustar los precios con sus ofertas. Con ello se conseguirán que los expedientes de licitación sean atractivos, fomentando la concurrencia. No es tarea fácil, pero es necesaria.