Sobre el abono de intereses de demora por las obras recibidas y ocupadas

Miriam Santiago, KALAMAN CONSULTING

El fenómeno de la contratación irregular constituye una preocupación constante en el ámbito de la contratación pública. Las consecuencias de dicho fenómeno brindan un quebradero de cabeza a todo aquel que haya tenido oportunidad de enfrentarse a los mecanismos de restauración de la legalidad que se han puesto de manifiesto por los diversos órganos consultivos y tribunales administrativos o jurisdiccionales en virtud de la casuística propia de cada supuesto de hecho.

En diferentes ocasiones, y con formulaciones no idénticas pero sí en buena medida coincidentes, el Tribunal Supremo ha abordado controversias referidas a la realización de obras en favor de la Administración Pública ejecutadas al margen de un contrato y sin modificado alguno; planteándose, de forma reiterada, la cuestión de si el pago correspondiente a tales obras tiene o no naturaleza contractual, y, en relación con ello, el devengo de intereses de demora y la manera en que estos deben computarse.

En anteriores pronunciamientos, como por ejemplo, en la sentencia más reciente de 13 de junio de 2022 (Resolución 722/2022), el Tribunal Supremo declara que no procede pago de intereses de demora, y por tanto, no procede pronunciarse sobre el dies a quo de su cómputo, porque lo procedente es el pago de la indemnización abonada por la Administración para evitar enriquecimiento injusto, cuando se abonan obras ejecutadas fuera de proyecto, por carecer de cobertura en el contrato al haberse declarado nulas las actuaciones de ejecución de unidades de obra en las que se prescindió total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, al haberse omitido los trámites previstos en el artículo 217.3 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público.

Asimismo, en la sentencia de 23 de febrero de 2015 (Recurso 88/2014) se obliga a la Comunidad de Madrid al pago de interés por obras no previstas y realizadas por la contratista, interpretando la jurisprudencia existente hasta el momento: la STS de 18 de febrero de 2009 (Recurso 3525/2006), resuelve que las certificaciones de obra no amparadas en un contrato suscrito conforme a la normativa en vigor y que han de ser convalidadas, no generan intereses; y la STS de 2 de julio de 2004 (Recurso 2341/2000) que decide a su vez, en virtud de dos pronunciamientos previos con soluciones distintas respecto los intereses derivados de una obra realizada fuera de contrato pero aceptada por la Administración, así la sentencia de 28 de octubre de 1997, entendió que la Administración debía pagar intereses desde la fecha de recepción de las obras, al haberlas recibido sin formular protesta ni reserva alguna, y la sentencia de 11 de mayo de 2004, que no reconoció intereses desde la entrega de las obras, sino desde la fecha posterior de una resolución administrativa aceptada por el contratista.

A este respecto, en su sentencia de 722/2022 de 13 de junio, el Tribunal Supremo declaraba lo siguiente:

“Ante la realización de unas obras en favor de la Administración pública ejecutadas al margen de un contrato y sin modificado alguno, el ordenamiento admite diversas alternativas legales, por lo que la cuestión de la naturaleza indemnizatoria o contractual del pago deberá hacerse en atención a las circunstancias del caso.”

No obstante, en su sentencia de 2025, se reconoce la dificultad de realizar formulaciones de alcance general en este ámbito, es decir, la casuística de cada supuesto es el que determinará la solución más adecuada conforme al ordenamiento jurídico.

Así pues, la Administración viene obligada a seguir la normativa contractual en todas aquellas actuaciones en que precise la ejecución de obras y servicios con la finalidad de garantizar el libre acceso a todos los licitadores, con respeto a los principios de publicidad y transparencia de los procedimientos y asegurar la conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control de gasto y una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras y adquisición de bienes y contratación de servicios.

Lo anterior supone que la realización de obras no previstas en el contrato y sin que haya mediado la aprobación de modificado alguno sitúa a aquellas obras fuera del ámbito de la normativa reguladora de los contratos administrativos; de manera que, sin perjuicio de que se formulen reclamaciones relativas a su retribución y al eventual devengo de intereses de demora, a fin de evitar el inaceptable resultado de un enriquecimiento injusto, tales reclamaciones no han de encontrar amparo ni cobertura en la legislación de contratos públicos.

A raíz del supuesto planteado, el Tribunal Supremo afirmado lo siguiente:

“Como regla general, la realización de obras no previstas en el contrato y sin que haya mediado la aprobación de modificado alguno sitúa a aquellas obras fuera del ámbito de la normativa reguladora de los contratos administrativos; de manera que, sin perjuicio de que se formulen reclamaciones relativas a su retribución y al eventual devengo de intereses de demora, a fin de evitar el inaceptable resultado de un enriquecimiento injusto, tales reclamaciones no han de encontrar amparo ni cobertura en la legislación de contratos públicos, normativa esta que los propios intervinientes, contratista y Administración, habían eludido e incumplido.”

Por lo tanto, dichas actuaciones se sitúan en un plano extracontractual, con las consecuencias y problemáticas que ello conlleva. Así, en este tipo de supuestos no proceden los intereses de carácter contractual al no existir un contrato que fundamente la ejecución de dichas obras, no obstante, lo anterior no impide la reclamación por el enriquecimiento injusto de la Administración que asiste al operador económico.